Políticas territoriales en la globalización económica

En un articulo que como este, que trata de reflexionar sobre lo global y lo local, se puede caer en el error de realizarlo, exclusivamente, desde uno de los dos ámbitos, es decir o desde el localismo o desde la globalidad.

La consciencia que se puede tener sobre un supuesto riesgo no nos salva de él. No obstante, su conocimiento nos sitúa en una situación más favorable para evitarlo. Al final de este escrito se podrá valorar si se han evitado esas tradicionales derivas.

A partir de realizar reflexiones y valoraciones sobre experiencias concretas desarrolladas en el Baix Llobregat teniendo presente y analizando que factores del entorno global las originaron, las condicionaron e incluso las favorecieron en el pasado y cuales lo hacen en el presente.

De l’atur a la Zur

“De l’atur a la Zur”. Así rezaba la portada del primer numero de la revista “el Far” que vio la luz en el mes de mayo de 1985.

Esa frase era más que un titular periodístico. Tras ella se condensaban no solo la información y los artículos de opinión que recogía el informe. Se recogía la culminación de un proceso de articulación de diferentes fuerzas sociales, económicas y políticas para superar el proceso de degradación económica y social en el que corría el peligro de hundirse la comarca.

A través del quicio de aquella “puerta informativa”, abierta ayer, se pueden divisar una serie de elementos sobre los que reflexionar, hoy. Intentando hacerlo de la forma más objetiva, es decir rehuyendo la típica tentación de reinterpretar la historia, pero al mismo tiempo de la forma más útil para ver y extraer aquellos aprendizajes que necesitamos en la actualidad. Aquello que nos resulta imprescindible para intentar no cometer los mismos errores en el momento de abordar los cambios y adaptaciones que cada nueva circunstancia siempre impone.

El primero de aquellos elementos era, sin duda, la quiebra del “desarrollismo”. Ese modelo de crecimiento económico y social que vivimos en los años 60 en España dio como uno de sus resultados más evidentes unas grandes aglomeraciones en suburbios, entorno a las grandes ciudades, que Crecieron bajo el único dictado de la especulación urbanística, sin ninguna planificación ni control público y donde las miles y miles de personas que en ellos vivían padecían una gran carencia de los servicios y equipamientos necesarios.

Este fenómeno socioeconómico, se producía como respuesta para dar satisfacción a las crecientes demandas de más y más mano de obra, sin demasiada calificación, que efectuaba un tejido económico que se había creado sobre la base de una baja capitalización de les empresas, una organización del trabajo altamente jerarquizada y centralizada para una producción de bienes masiva y repetitiva (modelo taylorista), con niveles salariales bajos, en el contexto internacional, y sin libertades sindicales. Además este hecho produjo un gran proceso migratorio desde las zonas de economía agrícola a las más industrializadas,

Pero ese mismo tejido económico entró en quiebra cuando tuvo que afrontar la superación de los últimos vestigios del aislacionismo en el que el régimen dictatorial no sumió.

La propaganda oficial decía: “España es diferente”. ¡Algo de verdad había en esa afirmación!, Nuestra sociedad era substancialmente diferente a los países del entorno: no teníamos libertades públicas, ni estabamos construyendo una sociedad con niveles de protección social aceptables (Estado del Bienestar).

El paro, que en aquellos momentos era una lacra que soportaba más del 30% de la población activa de la comarca, era la expresión más evidente de la incapacidad de ese entramado económico no solo para dar respuesta a las exigencias que se derivaban de los cambios tecnológicos, energéticos, organizativos, productivos y de apertura a la competencia internacional sino también a las necesidades sociales.

Conviene rememorar esta situación, que demuestra la falta de competitividad de aquel modelo socioeconómico, en el momento en que con la nueva perspectiva que se abre de globalización de los mercados se defiende, desde las posiciones neoliberales, como la estrategia necesaria para ser competitivos un modelo similar al descrito.

La importancia sobre el modelo de crecimiento económico que adopte nuestra sociedad hace que, mas adelante, profundice sobre este condicionante global.

El segundo, la voluntad colectiva de construir una salida a ese callejón en el que nos colocó ese modelo de crecimiento.

La Zur en el Baix Llobregat, como las Olimpiadas de Barcelona, constituyeron, en su momento el aspecto más visible, y de alguna manera la faceta más crematística, de unos proyectos que iban más allá de su enunciado directo. Formaban parte de amplios y complejos proyectos de transformación social y económica de una zona concreta, con los que se afrontaban y trataban de resolver los problemas más importantes que tenían planteada esa sociedad.

En todo caso, se percibieron como objetivos amplios y difíciles, pero asumibles, y sirvieron a la vez como coartada, catalizador y estandarte, es decir, como aglutinante colectivo de fuerzas e intereses diversos. ¡Había algo concreto por lo que trabajar!

Y lo que también era muy importe, se produjo un liderazgo de ese proyecto por parte de las fuerzas políticas y sociales (mayoritariamente de izquierdas) que dirigían nuestras recién estrenadas administraciones democráticas. Este hecho tiene una trascendía significativa en la comarca, con él se suplió el vacío histórico que producía no tener una clase económica dirigente, a diferencia de zonas del entorno de Barcelona (Valles Occidental, Penedes, etc.)

El tercero que conviene retener sobre ese mensaje periodístico es, precisamente, el mensajero.

Se afirma en la Biblia que “no solo de pan viven las personas” (versión corregida para que resulte políticamente correcta, ya que en el texto oficial solo se hace referencia a uno de los géneros).

Pues bien, el planteamiento de declaración de la comarca como Zur no pretendía exclusivamente conseguir que se implantaran industrias. Se era consciente que “no solo de industrias vive el Baix Llobregat”. La Zur era una parte de un proyecto que contemplaba infraestructuras viarias y comunicacionales, ordenación del uso del territorio, dotaciones de servicios comunitarios (educativos, sanitarios, culturales) y elementos de protección y atención social.

En ese contexto, la creación de un medio de comunicación comarcal, desde su configuración inicial como revista mensual hasta la actual de suplemento semanal, respondía a la pretensión de hacer efectiva esa dimensión cultural, en su sentido más amplio, que resulta esencial para obtener un modelo de crecimiento substancialmente diferente al que nos había conducido a esta situación.

Las radios municipales, la prensa local o comarcal, así como las iniciativas para poner en marcha televisiones locales e incluso esta misma revista, “La Factoría”, pueden y deben entenderse como expresiones de esa iniciativa.

Primeras experiencias

No obstante, “la masa critica” necesaria para alcanzar esta fase de proposición positiva es inseparable del proceso de evolución desde las actuaciones de carácter fundamentalmente resistencial.

Que nadie crea que tras este calificativo se esconde un planteamiento o una valoración peyorativa, es simple y llanamente una aproximación descriptiva de las primeras experiencias.

La resistencia al cambio no es una actitud exclusiva de las personas, se produce incluso en los objetos inanimados. Todos hemos experimentado como resulta más difícil iniciar la andadura de un vehículo que mantenerla.

La primera reacción ante la incertidumbre que produce un cambio es tratar de alcanzar la seguridad de lo conocido. Si además las consecuencias inmediatas de los cambios es la pérdida de seguridad económica, el paro etc., la resistencia al cambio se acentúa. Por ello, que las primeras experiencias tengan un carácter resistencial no es más que el reconocimiento de que en proceso de prueba-error, el primer paso es intentar volver a lo conocido.

En ese contexto se desarrollaron las marchas contra el paro, los programas de urgencia y otras iniciativas de finales de los 70 y principios de los 80.

Esas experiencias, que ahora se denominan de formas más técnica como iniciativas locales de empleo, se entendían como actuaciones estrictamente públicas, con un carácter eminentemente de reacción o paliativo. El objetivo principal de estas iniciativas era la lucha contra el paro y contra los efectos sociales que este provoca. Los planes de empleo serian el elemento más característico de este proceso.

Aunque aquellas iniciativas locales de empleo no puedan ser consideradas estrictamente políticas de promoción económica, dado que su componente prioritario es básicamente el social, no el económico, sin su existencia, y la constatación empírica de sus limitaciones, no seria posible explicar los cambios que se produjeron. La progresiva desaparición de las concejalías de trabajo de los Ayuntamientos democráticos y su sustitución por las concejalías y/o instrumentos de promoción económica es el reflejo de ese cambio de orientación.

La economía española en aquellos momentos se encontraba inmersa en un proceso de apertura a una economía más global - a veces, es necesario recordar que solo formamos parte de la actual UE desde 1986 - que acentuaba la dura dimensión de la reconversión de sus estructuras productivas para alcanzar unos niveles de equivalencia aceptables.

Después de las primeras experiencias - aquí es donde debe insertarse la propuesta de la declaración del Baix Llobregat como ZUR - la puesta en marcha de las iniciativas de promoción económica representa la introducción de un enfoque que intenta anticipar los problemas, más que asimilarlos y que comienza a prescindir de la exclusividad pública en las intervenciones, de manera que se valora positivamente la cooperación pública-privada.

La principal prioridad de las iniciativas de promoción económica era la creación o la localización de empresas. Desde la lógica anticipativa que antes comentábamos, se considera que las empresas pueden generar riqueza y, de esta manera, actuar como motor generador de bienestar para el conjunto de la comunidad.

La urgencia de “hacer para ayer” lo que el resto de Europa llevaba 20 años haciendo, reducía el tiempo disponible para generar las iniciativas empresariales que se necesitaban casi a cero. En esta situación, en muchos casos, se opto por favorecer la localización, potenciando los factores y las características que ya tenía la comarca.

Las actuaciones sobre el suelo industrial, la creciente importancia que se le confiere a la formación profesional de la mano de obra, la generación de infraestructuras de servicios para las empresas por el desarrollo de los viveros de empresas son rasgos comunes a la acción de esa época. No es de extrañar que la reivindicación de la implantación de la “Quarta Universitat” en la comarca para impartir enseñanzas técnicas, tomara el testigo al proyecto de la ZUR una vez alcanzada esta.

A los poderes públicos se les exigía que no actuaran solo sobre las situaciones de necesidad provocadas per el paro, sino también fomentando un crecimiento económico que indirectamente las evitará.

Otro salto cualitativo en la actuación desde lo local.

En la actualidad pocos piensan en una inversión milagrosa que supondrá miles de empleos y la prosperidad para un territorio. Todo el mundo ya sabe que de “la globalidad” no caerá ningún gesto que compense la falta de esfuerzo de los sujetos del territorio, de las personas y de las empresas que permanezcan. Al contrario, “la globalidad” exige un posicionamiento activo en el entorno competitivo: el no actuar supone la decadencia o la exclusión.

Se es consciente al mismo tiempo que alguna de las “ventajas comparativas” que tenia nuestra economía han desaparecido o se han reducido de forma drástica - el nivel salarial ya no es tan atractivo para los inversores extranjeros como en los años 60 - y que por consiguiente la estrategia a aplicar debe adaptarse.

Las iniciativas de desarrollo local representan otro salto cualitativo en la actuación desde lo local. A la voluntad de recoger y combinar las iniciativas locales de empleo y las iniciativas de promoción económica se le añade la introducción de una nueva perspectiva para mejorar las condiciones y el entorno socioeconómico local desde una perspectiva estratégica.

En el diseño de las acciones aparecen cambios cualitativos pero también en las formas de gestión existen esfuerzos por innovar. La integralidad de la gestión de los recursos en el territorio requiere la coordinación, participación y corresponsabilización de todos los agentes sociales, económicos e institucionales. La concertación entre los distintos agentes interesados se asciende desde su papel de elemento instrumental a la consideración de objetivo para gestionar el cambio.

Organizaciones sindicales y empresariales saben que es en el territorio, y en las posibles relaciones horizontales, donde se pueden encontrar vías para acelerar su desarrollo económico y social. Saben que el ajuste industrial y la reorganización de los servicios generan, obviamente, destrucción de empleos y que tan solo con una actuación decidida y consensuada por el desarrollo y la cohesión social puede haber una garantía de estabilidad social que al mismo tiempo implique una mejora de la competitividad económica, elemento imprescindible para la supervivencia económica del territorio.

Promover el desarrollo económico local

La terminología europea sobre los nuevos yacimientos de empleo refleja una concepción que pone el acento en las posibilidades de búsqueda y aprovechamiento de todos los recursos ociosos existentes en un espacio geográficamente reducido, pero económicamente homogéneo, para crear empleo. Actividad complementaria a las políticas generales de crecimiento económico con una clara orientación hacia la creación de empleo.

Para la Comisión Europea, las actividades en las que se encuentran los nuevos yacimientos de empleo se pueden ordenar en cuatro grandes apartados: “vida diaria”, “mejora de la calidad de vida”, “cultura y ocio” y “protección del medio ambiente”. En 1995 se enumeraron y analizaron 17 posibles ámbitos en los que se podrían desarrollarse esos “nuevos yacimientos de empleo”.[1]

Este modelo de desarrollo económico se tiene que basar en una planificación estratégica local que permita la implicación de los actores locales, tanto económicos como sociales e institucionales, dirigida hacia el desarrollo de políticas de creación de empleo y fomento empresarial.

Un desarrollo económico que se oriente en la perspectiva de la competitividad y del empleo a medio plazo, que haga de equilibrio social y de la protección del medio un factor de progreso en la consecución de un desarrollo económico equilibrado y sostenible y cohesionador desde una perspectiva social.

Este es el marco de una necesaria complementariedad entre las acciones para el desarrollo y la creación de empleo. Colaboración que tiene que ser transparente y respetuosa con la libre concurrencia.

La finalidad de la colaboración entre actores públicos y privados esta orientada hacia el desarrollo y la generación de empleo. Por esta razón los resultados de las mismas han de tener una finalidad social en sí mismo.

Los 10 mandamientos para el desarrollo local que el profesor de la Universidad Complutense de Madrid Lorenzo Chacón presento en unas Jornadas realizadas en el País Vasco sobre los nuevos yacimientos de empleo en octubre de 1996 (ANEXO I), son realmente un trabajo de sistematización altamente útil para comprender como es posible trabajar desde lo local teniendo presente lo global.

La relación entre lo local y lo global.

Se dice que: “el buen jugador de fútbol controla el balón con los pies, pero juega con la cabeza”. Este símil tiene mucho que ver con la forma y manera de actuar con relación a la dicotomía entre lo global y lo local.

El trabajo desde lo local requiere - como el control de la pelota con los pies - una actuación aparentemente simple pero exhaustiva, que aporte capacidad técnica y conocimiento de las potencialidades y capacidades, como factor imprescindible que, a su vez, permita tener la cabeza levantada, para no estar mirando exclusivamente el suelo que pisa. Solo con la “visión aérea del campo de juego” es posible conocer la evolución de los otros factores, territorios, espacios libres que nos rodean y así poder detectar las oportunidades que tenemos con realismo.

Pasqual Maragall, alcalde de Barcelona, en una entrevista ante una pregunta sobre la relación que nos ocupa: “La globalización hace que las distancias sean más cortas, el mundo más pequeño. Pero, a la vez, tu casa más grande: tu entorno, lo que té afecta, se ha ensanchado.” Y a continuación advertía a los profetas acríticos de la globalización que “el hecho de ver el mundo como nuestra propia casa no nos ahorra la tarea de arreglarla”.

Lejos de considerar que los procesos de globalización comportan una pérdida de capacidad de maniobra por parte de los actores socioeconómicos y las instituciones locales, la práctica ha dado a entender que en el nivel local se facilita una mejor compresión de la dinámica económica y política de los nuevos entornos, cada vez más globales.

Sin duda, los procesos de internacionalización de la economía contribuyen a acentuar la dualidad local-global. Es por eso que las variaciones que, en un sentido competitivo, se producen en los entornos productivos locales son tan importantes. Se hace preciso identificar la dimensión local de las dinámicas económicas y el posicionamiento competitivo y estratégico del territorio.

Esta es una tarea que los gobiernos locales no pueden asumir en solitario, y mucho menos a partir de formas de gobierno tradicionales. Las mismas iniciativas de promoción económica local generan una dinámica en la que emergen intereses diferentes y diversos, tanto de los actores económicos y sociales como de instituciones y actores públicos.

El potencial de actuación local, ante la economía de mercado global, depende de la renegociación de los roles y de las responsabilidades públicas y privadas, de la forma y el alcance de la intervención estatal (políticas macroeconómicas), y de las relaciones centro-periferia.

El territorio se transforma en el marco genuino para actuar y dar un sentido de progreso al cambio. De esa misma idea son la OCDE, la Comisión de la Unió Europea y la mayoría de expertos en políticas de desarrollo cuando afirman que la escala de actuación más idóneas per facilitar el crecimiento económico son los niveles locales y regionales.

Hoy, fracasará quien pretenda que las políticas de desarrollo, que actúen sobre el territorio, se gestionen siguiendo los cánones tradicionales de centralización (estatal o autonómica), verticalidad y dirigismo, dada la complejidad de nuestras economías.

Cuando se habla de territorio, este no se puede solo identificar con los límites políticos y administrativos que la historia haya podido determinar. El territorio sujeto de las políticas de desarrollo, es un territorio geográfico que contiene las relaciones económicas (entre las personas o entre las empresas) en una dimensión aceptable, la cual permite que las políticas pueda ser gestionadas con eficacia y eficiencia.

Modelo de crecimiento. Crecimiento sostenible.

A lo largo de este artículo se ha puesto de manifiesto una consecuencia de la experiencia vivida sobre la que vale la pena reflexionar. La crisis económica y la consiguiente destrucción de empleo que padeció nuestra economía, en el momento de su mayor apertura comercial, se produjo por la incapacidad de soportar la competencia con las economías mas desarrolladas.

Y ello, a pesar de poseer unas variables “envidiables” para cualquiera de los actuales profetas neoliberales: Salarios bajos, costes sociales inexistentes o muy bajos, sindicatos de clase perseguidos o represión del conflicto social. No nos fue posible competir con las economías más competitivas que tenían no solo más tecnología, sino niveles salariales más altos, más protección social y más protagonismo colectivo en la determinación de los cambios.

Este hecho nos da argumentos para rechazar el determinismo económico que plantea como la única manera de favorecer el crecimiento necesario para combatir el desempleo, en esta economía de comercio global, es el desmantelamiento de los sistemas públicos de protección social, la reducción de los niveles salariales y condiciones laborales y el incremento de la inestabilidad en el empleo. Ese modelo de crecimiento económico es el que ha permitido afirmar a un alto dirigente de la Administración Clinton: “la diferencia entre los pobres en EE.UU. y los de Europa es que los nuestros (los estadounidenses) lo siguen siendo a pesar que trabajan”.

De la forma en como se produzca el crecimiento económico se derivaban consecuencias importantísimas. No solo de creación del empleo sino de modelo social.

Por eso del debate político que sé esta plasmando en Europa con el avance las posiciones socialistas en Inglaterra y Francia refleja una posición que no es contraria a la globalización sino que plantea otro modelo de realizar ese proceso de crecimiento económico.

Un modelo que cumpla con las condiciones de ser: equilibrado, es decir que debe permitir crecer sin desequilibrar las grandes magnitudes (inflación, tipos de interés, ahorro interno, paro etc.), equilibrador, haciendo de la reducción de las desigualdades sociales y territoriales, un factor de desarrollo (empleos de proximidad, de cultura, de servicios a la persona, infraestructuras, telecomunicaciones) y sostenible, con una decidida orientación que haga de la preservación del medio ambiente, un factor de desarrollo económico.

En suma, un modelo que ponga la economía al servicio de les personas y no las personas al servicio de la economía.

Cerrando él circulo inicial, convendrá reiterar la necesidad de que para avanzar en la resolución de los problemas que se derivan de los cambios que produce la globalización de las relaciones comerciales y financieras mundiales. Las posiciones adoptadas teniendo presente desde uno solo de los ámbitos (el local o el global) conducen a la frustración.

La línea de avance desde una perspectiva progresista en este tema no se encuentra en el rechazo a lo global, a lo nuevo, a lo desconocido. La línea de avance se sitúa entorno a la articulación de una concepción global que trabaje teniendo presente lo local, porque en ese ámbito es donde se puede desarrollar ese crecimiento relacionado con las necesidades de las personas, y en una concepción local que tenga presente el entorno global en el que se debe mover.

Josep Maria Rañé
Setiembre de 1997

Artículo publicado en la revista: La factoria

Anexo 1

10 MANDAMIENTOS PARA EL DESARROLLO LOCAL
(D. Lorenzo Cachón Rodríguez Profesor Titular de Sociología de la Universidad Complutense de Madrid).

1. Situarse adecuadamente en el contexto económico, sea dinámico, moroso o depresivo. El entorno económico -estructural y coyuntural- marca el límite de lo posible.
2. Crear un clima social “cooperativo” en la zona, donde todos los posibles actores del desarrollo estén implicados. Las redes que se establecen en esta cooperación son claves en la consolidación de un tejido social (y económico) sólido y en la vertebración de una colectividad en auténtica “comunidad”.
3. Elaborar una estrategia global. Esto conlleva:

3.1. diagnosticar los problemas que hay que afrontar;
3.2. auditar las intervenciones existentes;
3.3. evaluar los recursos disponibles;
3.4. formular con precisión los objetivos perseguidos;
3.5. establecer un plan de acción;
3.6. fijar un sistema de seguimiento y evaluación.

4. Desarrollar instrumentos institucionales adecuados para la intervención que se persigue. Estos instrumentos deben ser flexibles y profesionalizados.
5. Enraizar localmente el proyecto de desarrollo. La especificidad de la perspectiva “desarrollo local” es que persigue una solución “endógena” que va más allá de la dimensión económica.
6. Contar con el liderazgo adecuado, tanto en el nivel político como técnico.
7. Favorecer un clima “emprendedor”. Lo que diferencia una economía en expansión de una en declive no es la tasa de paro sino el espíritu de empresa.
8. Abrir canales de comunicación. De esta manera se pueden dar a conocer los objetivos, estimular la participación, reforzar la identidad local y hacer evolucionar las mentalidades.
9. Estimular la construcción de una “sociedad activa”: “Que el mayor número de ciudadanos desempeñe un papel activo en la sociedad (OCDE). Todas las personas e instituciones pueden hacer algo por el desarrollo local.
10. Partir de las realidades locales: de las limitaciones para superarlas; de las posibilidades, para hacer de ellas palancas del desarrollo, de las necesidades para generar actividades (y empleos) que las satisfagan.


[1]A) Los servicios de la vida diaria:
1. Los servicios a domicilio.

2. El cuidado de los niños. 3. Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.
4. La ayuda a los jóvenes en dificultad y la inserción.

B) Los servicios de mejora del marco de vida:
5. La mejora de la vivienda.

6. La seguridad.

7. Los transportes colectivos locales.

8. La revalorización de los espacios públicos urbanos.

9. Los comercios de proximidad.

C) Los servicios culturales y de ocio:
10. El turismo.

11. El sector audiovisual.

12. La valorización del patrimonio cultural.

13. El desarrollo cultural local.

D) Los servicios de medio ambiente
14. La gestión de los residuos.

15. La gestión del agua.

16. La protección y el mantenimiento de las zonas naturales; y

17. La normativa, el control de la contaminación y las instalaciones correspondientes